2023-03-13 10:52:43 来源 : IPP评论
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导读
在21世纪第二个十年结束之际，人们生活在一个比以往更充满不确定性和风险的时期。国际冲突、恐怖主义、经济低迷、贫富分化、社会矛盾、疾病流行等等重大事件的出现预示着我们正经历着一个充满重大变革的时代。当今世界，一国的人口越来越集中于少数大城市中，城市也就自然而然地成为了应对时代挑战的基本空间单元。那些作为全球政治、经济、文化中心的城市，如纽约、伦敦、东京等，纷纷推出了中长期发展战略规划，以便在充满风险的世界中继续前进。
【资料图】
图源：网络
★本文作者：
谭锐，华南理工大学公共政策研究院经济政策研究中心主任、研究员。
纽约：OneNYC2050
历史上，纽约曾是美国的制造业中心和航运中心。随着信息时代的到来，纽约逐步转变成以金融业和服务业为主导的城市。位于曼哈顿下城金融区的华尔街奠定了纽约作为世界金融中心的地位，这里有两家最著名的证券交易所——纽约证交所和纳斯达克证交所，它们对世界金融资源的掌控使纽约被誉为全球资本的首都。充裕的就业机会吸引了人口持续流入纽约。2017年，纽约人口达到860万人，预计到2050年将超过900万人。[1]人口的持续增长带来了居住、交通、环境以及公共服务方面的巨大压力。总体上来看，纽约的住房开发没有跟上不断增长的需求。纽约房租负担沉重，超过1/2的纽约人要为住房支付收入的30%，而超过1/4的人要支付一半以上的收入。[2]地铁长期资金不足，导致可靠性下降和频繁中断。公共汽车经常困在交通堵塞的街道上。这迫使纽约人寻求更昂贵的交通方式，比如出租车和网约车，而这又会加剧交通拥堵，降低了公共汽车等地上交通工具的效率，并导致了城市空气污染。
此外，过度的金融化使纽约甚至整个美国陷入了周期性危机当中，2008年的全球金融风暴正是以纽约为中心扩散到全世界的。城市经济结构的失衡引发了纽约的一系列经济、社会问题，其中包括财富分配不公，社会流动性固化，劳动保障缺失等，而这些又会进一步演化为政治问题。纽约中低收入者的工资增长速度远落后于整体经济增长。与处于收入底层50%的人相比，顶端0.1%的人挣取的收入总体上是前者的4倍，而超过40%的纽约人生活在贫困或接近贫困的状态。[3]缓慢的工资增长和不断上涨的生活成本正威胁着纽约的中产阶级。白人和非白人家庭之间的财富差距甚至更大。在全美范围内，白人家庭的财富中值超过10万美元，而黑人家庭的财富中值徘徊在1万美元左右。这种分化有着深远的、长期的影响：黑人家庭的孩子由于父母贫困而难以获得良好的教育，教育上的差距会在孩子的一生中产生不良的经济后果，加剧几代人之间的不平等。
所有这些问题都极大地威胁到了纽约的长期发展。在深刻的危机中，纽约市政府在2019年4月推出了《OneNYC 2050》发展战略（简称OneNYC）。[4]到21世纪中期，纽约将会是什么样子？OneNYC描绘了未来的愿景：到2050年，纽约居民将达超过900万人；不再依赖石油燃料，为改善气候变化做出贡献；出行不再依赖于汽车，普及更环保的出行方式；社区治安环境变得更加安全；经济更加强劲，能为所有人提供有保障的工作机会；每个纽约人都可以获得基本的医疗保障；每个儿童都有机会接受良好的教育服务；基础设施得到更新，变得安全可靠；纽约人能够积极参与到有活力的民主体制中。
为了实现这些愿景，OneNYC设计了8个维度，共30个议题的政策包。
（1）在“活力民主”维度， OneNYC致力于塑造一种有活力的民主体制，消除民主参与在种族和性别上的限制，扩大投票权，注重移民权力，让不同的社会群体都能充分参与到公民生活中来，在纽约居民和政府之间建立信任，修复紧张的社会纽带。只有这样才能形成建设纽约未来的凝聚力。
（2）在“包容性经济”维度，考虑到技术变革对劳动就业保障造成的冲击，OneNYC提出要增强劳动者的技能培训以争取获得高薪职位，通过提高工资和福利为劳动者提供经济保障，扩大劳动者在财富分配中的话语权，以及创造健康的城市财政，以提高政府在保障劳动者福利方面的能力。
（3）在“繁荣的社区”维度，市政府将保护租户免受骚扰和搬迁，建造和维护经济适用房，并增加住房供应以降低居住成本。为了适应经济增长和解决各地区投资不平等的历史问题，纽约市将致力于在所有社区建设安全、高质量的公园、文化中心和其他公共空间，并进一步加强社区警务，推进社区联防联治。
（4）在“健康生活”维度，为了消除不同社会群体之间的健康差距，市政府将致力于确保所有纽约人都能获得高质量且负担得起的医疗服务，并通过满足弱势群体的健康需求来促进公平。市政府将为所有居民提供方便快捷的健康服务，并通过保护城市环境支持健康、福祉和环境正义。
（5）在“公平而卓越的教育”维度，市政府将增加对幼儿教育的投资，扩展儿童关键能力教育，并注重早期识字。升级校舍，确保所有学生都能接触到代数、计算机和大学预修课程，以及大学预科项目。学校将帮助教师、学生和家长建立良好的互动关系，以便培养学生自律能力，并改善学习成绩。增加教学内容的多样性和包容性，使全部学生都拥有平等的成功机会。
（6）在“宜居环境”维度，OneNYC认为纽约要在应对全球气候变化的斗争中为全球树立榜样，通过电气化、投资清洁能源、大幅减少石油能源使用和促进可持续交通来实现碳中和。政府将对环境气候改善方案加大投资，并在新的清洁经济中创造绿色就业机会。政府将通过确保成本和利益在不同群体间的公平分配来促进环境转型。
（7）在“高效出行”维度，OneNYC计划通过建立一个高效的交通网络，确保所有纽约人能够安全、经济地出行。为此，市政府将加大投资，对城市的公交、地铁、自行车和道路网络进行大规模升级改造，同时通过公平的拥堵定价计划和更严格的执法来减少拥堵。政府将致力于消除交通和行人死亡事故，促进区域交通和货物有效流动。
（8）在“现代化基础设施”维度，为配合城市不断发展的需要，OneNYC计划对核心基础设施进行前瞻性投资。市政府瞄准了数字基础设施建设，以支持所有纽约人的互联互通。通过升级基础设施和利用最新技术，城市运行系统会变得更加安全可靠，并有助于缩小数字鸿沟。
伦敦：The London Plan 2021
伦敦是一个极具魅力的全球城市，吸引着大量的投资者、游客和游客。它的人口超过890万，比苏格兰和威尔士的人口总和还要多。其经济占英国经济总产出的近1/4，若将其视为单独的经济体，伦敦在欧洲大陆排名第八，高于比利时、瑞典、奥地利和挪威。伦敦的知识经济蓬勃发展，在生命科学、技术和数字、文化和创意产业、先进的城市服务和低碳环保产品和服务方面具有国际优势。伦敦经济是高度专业化的，金融和保险、信息服务、房地产、专业服务及教育培训等关键就业部门提供了大量就业岗位，且有很高的生产率。这些领域的服务出口是伦敦实现对外贸易顺差的一个关键驱动因素。与此同时，伦敦吸引了高额的外来投资。在2003–2015年期间，伦敦获得了英国所有外国直接投资项目的39%。[5]
不过，受英国脱欧、新冠疫情等重大事件的影响，伦敦处于一个政治、经济、社会不确定性加剧的时期。由于脱欧，伦敦受到全面影响，包括人口流入、商业投资、生产力增长以及总体产出等领域。而新冠疫情则重创了伦敦的服务业，如旅游、零售、餐饮等。研究预计，伦敦的经济增长率将由2021年的6.4%下降至2022和2023年的5%和3.1%。[6]此外，城市自身的诸多问题亦困扰着居民和管理者。自2011年以来，伦敦就业人数激增，2019年就业总人数约为600万，[7]预计未来还会持续增长。这虽然是经济向好的表现，但也给城市系统的运转带来了巨大的压力。由于建设投资跟不上，这座城市交通系统的拥挤程度在英国首屈一指，基础设施老化也很严重，可供生产和居住的空间稀缺，严重制约了经济良性增长和生活质量。改善这些问题都需要大量的公共和私人投资。
无论从财富还是收入来看，伦敦都存在一个严重的不公平问题。伦敦财富分配底层的一半家庭只拥有全体家庭财富的5%，而最富有的10%家庭则占了60%以上。住房成本是导致这一结果的重要因素。伦敦的新住房供应跟不上需求。在过去的20年里，伦敦的工作岗位增加了42%，人口增加了26%，但住房数量只增加了16%，这导致了普通居民住房负担能力不足。如果将住房成本考虑在内，28%的伦敦人口生活在相对贫困之中。在伦敦市中心，这一比例上升到33%。[8]这些对经济、贫困、社会和地理流动性以及福利都有不良影响。
2021年3月，大伦敦管理局（Greater London Authority，GLA）公布了新一轮的空间发展战略《The London Plan 2021》（简称“伦敦2021”），[9]这是一项集合了经济、环境、交通及社会发展议题的规划框架，向未来前瞻20–25年。此前的两任市长分别在2004年和2011年出台过相应的伦敦发展规划。伦敦2021的核心价值观是要促进伦敦综合的“良性增长”。所谓的良性增长就是，在社会和经济上兼容并包、在环境上可持续的增长。
围绕这一核心观念，伦敦2021设定了六大愿景，包括：
（1）建设强大而包容的共同体；
（2）提高土地利用效率；
（3）创造一个健康的城市；
（4）满足伦敦人的居住需求；
（5）促进经济良性增长；
（6）提升城市效率及韧性。
规划的最大特点是以人的需求为导向，因为人是伦敦活力的最终来源。伦敦是世界上最多元化的城市之一，40%的伦敦人有黑人、亚洲人和少数族群背景，40%的伦敦人出生在英国以外，有100万欧盟公民生活在这个城市。伦敦超过1/5的人口在16岁以下，但在未来几十年里，伦敦人口也面临老龄化，65岁或65岁以上的人口预计将增加90%。[10]为了保持优势地位，伦敦必须采取开放和包容的态度欢迎每个人，允许他们分享和贡献这座城市的成功。为此，要全方位地考虑伦敦人的需求，为他们提供高质量、经济实惠的住宅，更好的公共交通连接，无障碍、舒适易达的公共空间和工作空间，以及有文化特色的高楼大厦，只有这样才能维持和发展强大和包容的社区，满足伦敦多样化人群的物质需求和环境基础设施。
为实现这些愿景，伦敦2021的政策组合涉及总体规划、住房、公共事业、经济、文化遗产、自然环境、永续基础设施、交通等八个领域。每个领域都有详细的政策措施与之对应。例如在经济领域，有11条政策措施，这些措施都与伦敦的经济结构特征密切相关。和许多服务业经济城市一样，伦敦面临的最大问题是产业发展空间不足，地价铺租高昂，中小企业的商业活力受到抑制。为此，规划从城市内外圈层联动、促进关联产业集聚、重新布局产业空间、企业用地分类供应、应用数字技术分散办公等方面加以改善。此外，加强观光经济设施建设，提升劳动力技能及就业机遇、扩展零售市场网络等措施也受到重视。
东京：未来东京战略
东京都是与纽约、伦敦比肩的东亚大都市，它的人口规模要比后两者大得多，2019年东京都人口约为1394万，集中了全日本11%的人口。这些在大城市生活和工作的人，以及近25万家私营企业单位创造了东京旺盛的经济生命力。2018年东京都的GDP达到9630亿美元，占日本GDP的19.5%。东京的经济结构呈现出高度服务化的形态，第三产业的GDP占比约为83％，其中商贸、信息、金融、房地产、专业及技术服务业是它的支柱产业。[11]东京是日本国内外企业集中的商业枢纽，也是全球金融中心，东京证券交易所作为世界三大金融市场之一，拥有极高的世界影响力。东京雄厚的经济实力支撑着城市的综合发展，标志之一就是它于2020年举办了第二次奥运会，此前是在1964年。
作为一个深度全球化的城市，东京同纽约和伦敦一样，都面临着相同的全球性问题，非常典型的就是新冠疫情冲击。新冠疫情深刻地改变着东京的方方面面：患病人数上升，医疗资源紧张，面对面的服务业受到打击，外出活动受限，在家办公的时间增加。人们的工作和生活方式因疫情发生了巨大变化，东京要对这些新常态做出应对。[12]
除了全球性问题之外，日本也有自己特殊的问题，首当其冲的就是超级老龄化社会的到来。虽然东京人口一直呈上升趋势，但预计在2025年将达到1423万的峰值，然后在2060年下降到1198万，比2015年减少10%左右。[13]由于文化上的相对封闭性以及保障国家与社会安全的考虑，东京并没有像西方城市那样通过大量吸收外国移民来扭转人口老龄化。2019年，东京的外国人占比只有4%，相比之下，纽约有37%的人，伦敦有40%的人出生在本国之外。[14]因此，东京仅仅依靠本地人口的自然变化是难以扭转老龄化的进程的。
在整个平成时期，东京经济经历了许多经济发展上的挫折，如泡沫经济破裂、亚洲金融危机、2008年金融危机等，经济增长率近年来一直徘徊在1%左右。[15]尽管日本政府采取了许多政策措施提振经济，但都无法令经济摆脱停滞的阴影。经济问题与人口问题纠缠在一起，提高了落入低增长陷阱的风险：经济放缓导致就业压力大，生育率下降，而生育率下降反过来又导致劳动力和消费减少的问题，拖累经济增速。
为了突破上述种种困扰对城市长远发展的阻碍，东京都政府在2021年3月推出了面向未来20年的《未来东京战略》（简称《战略》）。[16]《战略》首先从几个方面描绘了未来的愿景，在宏观层面，东京对外面向全球竞争，对内面向国内整体带动。《战略》指出，由于新冠疫情，社会的数字化转型正在加速。这种巨大的变革，是实现更美好社会的契机。例如，在人口减少的局面下，人工智能等尖端技术的发展，会节省人力和提高效率，从而解决东京劳动力供应不足的问题。在城市间竞争日趋激烈的情况下，东京必须以数字转型为杠杆，兼顾社会发展目标和企业的盈利能力，实现各类创新不断涌现，使东京继续引领世界潮流。东京的发展并不只是为了东京本身，通过加深与日本各地的合作，东京将为日本的整体发展做出贡献，与国内其他地区实现真正的共存共荣。
在城市层面，《战略》提出要进一步提高东京的城市特色。城市的个性是由城市的“便利”“趣味”“乐趣”“自然”等丰富心灵需求的要素决定的。《战略》以打造“安心东京、快乐东京、美丽东京”为目标——置身东京，高度完善的设施和良好的治安能够确保生命及财产无虞；能够享受到传统文化、娱乐活动和体育赛事带来的乐趣；人居环境与自然共生，丰富的绿色触手可及。通过这些要素，东京能培育出其他城市所没有的多样魅力。
在微观层面，则要以人的发展为终极目标。《战略》认为，最重要的任务是保护和培育东京活力的源泉——人。具体包括：认真投资肩负未来的孩子，培养世界通用的人才；为了让孩子快乐健康成长，全社会共同支持育儿事业；创造一个无论多大年纪都能不断学习、不断挑战的环境；为了不造成贫困的连锁反应和新的贫富差距，要进一步充实安全网；从儿童到老人、女性、残疾人、外国人等，营造一个人人都能获得成就的社会。
为实现这些愿景和理念，《战略》制定了详细的“20+1”策略，其中的“1”指的是战胜新冠疫情的策略，并被放置在首位。防治新冠疫情是东京的当务之急，也是其他策略得以顺利推进的基础。为此，东京都政府联合其他机构共同努力实施减轻感染的措施，为受影响的东京市民和企业提供各种项目，在防止新增感染的同时保持经济活动，从而结束新冠疫情的大流行。其他的20个策略可划归为经济、环境和社会三大领域，它们以122个推进项目的形式予以落实执行。[17]例如，在经济领域，两个策略受到关注，一是“智慧东京”策略，东京将充分利用数字技术，建立数据共享和利用系统，实现政府的数字化，使任何人都可以在任何时间和地点连接到一起。这一策略对应着建设“东京数据高速路”的推进项目。另一个是提高收入潜力和创新能力策略，旨在汇集全球企业和来自世界各地的专业人士，将东京建成世界上最开放、最强大的经济和金融中心，这一策略将以“全球金融中心”推进项目为依托。
全球城市的发展战略方向
回顾顶级全球城市的战略规划，可以发现它们有许多共同之处，纽约、伦敦和东京（简称NLT）都不约而同地涉及到了相似的议题，包括经济竞优势、公共服务、城市环境、新型基础设施以及城市文化。这些共同的议题实际上代表了全球城市未来重要的发展战略方向。
第一，持续保持城市经济的竞争优势。城市的首要功能是承载各类经济生产活动。经济活动的类型随着时代条件的变化而变化，这突出地反映在城市的产业结构变化之中。产业存在生命周期，在一个产业衰落之前，城市必须培植出新的增长产业，才能产生持续的资源集聚效应，保持自身的竞争力得以延续。例如，纽约目前是全球最有影响力的金融中心之一，金融业既是城市的财富之源，同时也是风险之源。因此纽约也在努力摆脱对金融业的过度依赖，打造成科技创新、文化创意、专业服务业和先进制造业中心，从而获得更稳定、更长远的增长动力。
第二，塑造高品质的城市生活环境。城市是人类经济活动最集中的地区，每天都在大量消耗资源和能源，在创造惊人的财富的同时，也产生大量的固体废物、废气和废水，成为城市本身以及周边地区环境污染的主要来源。城市能否在创造财富与环境保护之间寻求平衡对城市的长远发展有决定性作用，城市生态环境治理的好坏已经直接影响到城市的综合实力，因此，在NLT的发展战略中，都有专门章节强调建设绿色生态城市，倡导节能减排，阻止灾难性气候变化。例如，东京提出，将通过各种可能的方式，包括利用可再生能源和氢，到2050年实现碳零排放的目标。
第三，以前沿科技打造安全高效的城市。城市面临的最大压力来自于不断增长的人口，如果不借助于前沿科技手段，城市运行的效率很快就会达到极限。因此，众多全球城市都在致力于应用最新的交通和通讯科技，构建高效率运转的城市。例如，伦敦致力于通过提升数字基础设施打造智慧城市，数字设施能够收集、分析和共享有关建筑、交通和自然环境性能的数据，包括水和能源消耗、废物、空气质量、噪音和拥堵等，这些数据用来改进城市规划和功能设计。又如，东京提出，要以应对新冠疫情为契机，通过建设数据高速路，促进城市的数字化转型，包括建立数据共享和利用系统，推进行政数字化，以及远程办公。
第四，城市文化内涵及形象塑造。每个城市的形成都是长期历史演化的结果，各种复杂的因素赋予了一个城市独特的空间形态、历史遗迹、群体组成、语言文化和集体记忆，这些东西既是区别于其他城市的身份标识，也是城市宝贵的资产。NLT都非常注重利用城市的文化资源来塑造自己的国际形象。例如，“伦敦2021”认为，伦敦的历史遗产和文化环境是独一无二的，它使伦敦成为一个充满活力和成功的城市，有助于塑造伦敦的世界级城市地位。城市文化发展战略已成为全球城市塑造软实力不可或缺的部分。
参考文献：
[1] OneNYC 2050, p.18.
[2] OneNYC 2050, p.25.
[3] OneNYC 2050, p.28.
[4] NYC: https://onenyc.cityofnewyork.us/strategies/onenyc-2050/.
[5]London and the UK, https://www.london.gov.uk/sites/default/files/london_and_the_uk_2019_report_fa.pdf（下同）.
[6]London"s Economic Outlook, https://www.london.gov.uk/sites/default/files/leo-autumn-2021-final.pdf.
[7]London and the UK.
[8]Developing the evidence base for London’s Local Industrial Strategy, https://www.london.gov.uk/sites/default/files/lis-evidence-base-interim-report.pdf.
[9] The London Plan 2021, GLA: https://www.london.gov.uk/sites/default/files/the_london_plan_2021.pdf（下同）.
[10] The London Plan 2021.
[11] 数据来源：《東京都統計年鑑 平成31年･令和元年》；Tokyo Sustainability Action。
[12] 『未来の東京』戦略，https://www.seisakukikaku.metro.tokyo.lg.jp/basic-plan/choki-plan/。
[13] Tokyo Sustainability Action，https://www.metro.tokyo.lg.jp/english/about/sustainable/documents/tokyo_sustainability_action.pdf（下同）。
[14] 数据来源：《東京都統計年鑑 平成31年･令和元年》；OneNYC 2050；The London Plan 2021。
[15] 数据来源：《東京都統計年鑑 平成31年･令和元年》。
[16] 东京都政策企划局：https://www.seisakukikaku.metro.tokyo.lg.jp/basic-plan/choki-plan/。
[17] Tokyo Sustainability Action。
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