新一轮全面深化改革的五大特征

2023展望（3）

崔卫杰

(资料图)

2022年12月召开的中央经济工作会议在部署2023年经济工作时明确提出“谋划新一轮全面深化改革”，对各领域全面深化改革提出了新要求。

当前，面对风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，系统思考和谋划新一轮全面深化改革显得更加重要。从高水平对外开放的角度来看，谋划新一轮全面深化改革，需要把握以下五个重要特征。

新一轮全面深化改革内外协同性更强

新发展格局赋予了新一轮全面深化改革新的实践内涵。新发展格局首次明确了国内大循环和国际循环的主次和相互关系。过去，双循环的主次和相互关系是不明确的。例如，内外贸是分开的，产业部门和开放部门是分开的，产业部门不考虑或很少考虑开放，开放部门也往往局限于具体的外资外贸等业务领域，很少考虑产业支撑问题，内外政策制度的衔接不够、协同性不足。

在新发展格局下，双循环的主次和相互关系更趋明确，在更加强调自身高质量发展的同时，也更加强调内外政策制度的协调一致性。例如，当前我国推动内外贸一体化发展，强调同线、同标、同质，突出内外贸融合和协调发展；产业部门在推动产业发展中也更多考虑开放问题，通过开放更好地稳产业链和供应链；开放部门也在考虑产业发展问题，通过稳产业链和供应链更好地推动开放。新发展格局下的国内产业政策、制度与对外开放政策、制度更趋协调，内外协同性更强，且以更好地促进国内产业和经济高质量发展为主。

因此，新一轮全面深化改革的内外协同性更强，要适应新形势、满足新要求，实施有助于国内国际双循环相互促进、内外一体的改革新思路。新一轮全面深化改革与高水平对外开放要高度统一、更加协调，在一定程度上，改革即是开放，开放即是改革。新一轮全面深化改革，要通过国际循环打通制约高端要素资源自由流动的制度性障碍，架起国内国际双循环相互促进的桥梁；要以国内大循环为主体，率先打破制约产业高质量发展和区域协调发展的体制机制障碍，使国内国际双循环集聚的高端要素资源在产业上发挥更大作用、在区域间实现自由流动，进一步提升参与国际循环的能力，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

新一轮全面深化改革系统性要求更高

党的二十大报告明确提出，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。

作为新时代新征程推进高水平对外开放的重要内容之一，制度型开放意味着对外开放的重点向国内制度层面延伸，而制度的一个根本特点就是全局性、系统性。一项制度的建立和实施，必须从事物的整体和发展的全过程确定制度建设的内容，必须与全局保持一致、与系统融为一体。不同政策和制度不是孤立存在的，而是相互支撑、融为一体的系统政策和制度。这就要求新一轮全面深化改革既要注重制度之间的系统集成创新，发挥1+1＞2的制度叠加效应，更要从全局和系统角度出发，解决100-1＝0的问题，破除制约事物发展的最后梗阻点。

因此，我国新一轮全面深化改革要高度重视系统性，从全局角度系统设计和推进。例如，要基于重点产业开展全链条改革创新。结合我国建设现代化产业体系的实际需要，各地各部门要选择生物医疗、集成电路、量子信息、智能制造、文化产业等重点或特色产业，基于全产业链开展系统性改革创新，着力破解制约特定产业高质量发展的体制机制障碍，形成覆盖全产业链的系统性政策制度体系和改革创新工作推进机制。同时，针对新产业新业态新模式注重前瞻性改革创新。再如，要基于数字经济等重点领域开展系统性改革创新。随着数字经济和数字贸易的快速发展，全球数字经济加快向三次产业渗透，数字经济领域的全球竞争更趋激烈，但数字化的全球市场和国际规则尚未形成，我国亟须在集聚数字资源、创新数字规则、引领数字经济发展等方面开展系统性改革创新。为此，可优先选择具备条件的自由贸易试验区率先升级为数字经济自由区，加快对标数字领域国际新规则，特别是针对数据确权交易、隐私权保护、数据跨境流动等重点或敏感领域，加快改革探索。

新一轮全面深化改革定制化特征明显

新一轮全面深化改革的系统性要求更高，制度型开放特征鲜明，意味着不同地区需要结合各自实际，开展差异化的改革创新探索。以自由贸易试验区为例，这种定制化特征主要表现为各个自由贸易试验区的战略定位、试验任务等都不一样，都是各地结合当地实际，结合服务国家战略要求、服务当地经济高质量发展需要量身定制的政策制度体系，是非标准化的试验任务和改革措施。这跟改革开放以来以商品和要素流动型开放为主的开放平台不同，像保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区等不同海关特殊监管区域，只要名称相同，政策制度就基本相同，相对来讲是标准化的政策制度体系。自由贸易试验区作为新时代我国制度型开放的新平台，强调以制度创新为核心任务，能否取得良好的试验成效，在一定程度上取决于其政策制度体系、也就是其试验任务和改革措施与当地实际情况的匹配度。而这种匹配度的实现，大多是地方积极争取、量身定制的结果。

因此，新一轮全面深化改革的定制化特征明显，迫切需要全国各地根据自身情况开展差异化改革创新探索。例如，从满足当前促进区域协调发展的需要出发，迫切需要在内陆地区建设具有开创性的高能级改革开放新平台，推动内陆地区由跟随型开放向引领型开放转变。纵观我国改革开放史，我国设立的深圳特区、浦东新区、雄安新区、自由贸易试验区等开创性、标志性的特殊经济功能区，全部始于东部沿海地区，在当前我国促进区域协调发展，加快构建新发展格局的背景下，内陆地区亟须设立具有开创性、标志性和引领性的特殊经济功能区，为内陆地区实现赶超量身定制高能级开放发展平台，发挥好改革开放综合试验功能。当前，可优先考虑通过提升现有自由贸易试验区能级、增设新片区或新增自由贸易试验区等形式，建设适合内陆地区实际且政策制度具有引领性、开创性的高能级自由贸易试验区，引领内陆地区以高水平开放实现跨越式发展，更好满足促进区域协调发展的需要。

新一轮全面深化改革获得感不够直接

新一轮全面深化改革，是改革进入攻坚期和深水区的全面深化改革，改革创新的“J曲线效应”更加明显，存在获得感不强、见效慢、不直接等特点。“J曲线效应”是指随着一项改革创新的推进实施，它的获得感会先下降再上升。也就是说，如果用图表示一项制度创新的获得感（纵轴）和改革创新推进程度（横轴）之间的关系，将代表获得感和推进程度的所有可能组合的点连接，会得到像一条向右斜躺的字母“J”的曲线。这意味着部分改革创新措施在改革初期的获得感可能会下降，待改革创新磨合期过后，市场主体获得感才会高于改革之前。这就是为什么当前很多改革创新措施获得感并不必然高或不达预期的主要原因，这在以制度创新为核心任务的自由贸易试验区表现尤为明显。以简政放权改革为例，部分领域的审批事项下放到基层管理部门之后，可能会因为基层业务熟练程度不高、人员不足等原因，不能马上顺利承接相关职能，给企业等市场主体带来的感觉可能是更不便利了，待改革磨合期过后，企业获得感才会慢慢上升，并逐步超过改革前。

因此，新一轮全面深化改革，要充分认识到获得感不够直接的问题，高度重视改革创新的“J曲线效应”。一是要提前谋划布局，积极应对“J曲线效应”。以简政放权为例，要综合考虑基层部门承载能力、企业办事便利程度等各种因素，通过培训等多种方式，尽可能推动相关改革创新事项的“J曲线效应”减弱或消失。二是不能仅仅以获得感为导向推进改革创新。当前，并不是所有改革事项都有明显获得感，在改革攻坚期和深水区，部分改革事项不仅获得感不直接、见效慢，而且可能还面临各种风险，以获得感为导向推进改革创新，会导致该改革事项得不到及时有效推进。

新一轮全面深化改革风险性更趋复杂

新一轮全面深化改革面临的国际环境更趋复杂、国内任务更加艰巨繁重。统筹发展与安全，是新一轮全面深化改革的基本前提。但是，当前存在风险防控意识不足与风险压力测试不足并存的问题。

一方面，各地在推进改革创新时存在风险防控意识不足的问题。新一轮全面深化改革多涉及敏感领域，特别是在文化、教育、金融、数字等领域改革开放过程中，牵涉到系统性金融风险、数据安全、隐私安全等诸多风险。部分地区在争取改革开放措施过程中，存在风险意识不强、没有进行风险识别、没有制定相应风险防控措施的现象。

另一方面，相关部门在改革创新试验过程中，存在风险压力测试不足的问题。例如，对自由贸易试验区等改革开放综合试验平台，存在部分没有承载主体或者见效不明显的改革创新事项，相关部门可能会收回授权、停止试验。而从自由贸易试验区开展风险压力测试的内在要求来看，既然没有或缺少承载主体，说明没有风险压力，不应停止试验，收回授权，而应进一步加大改革创新力度或扩大试验范围，进一步开展风险压力测试。

因此，新一轮全面深化改革，要进一步加强风险防控体系建设。对于重大敏感事项，要充分评估其风险，并据此提出切实有效的风险防控措施。要转变监管理念，加快建立和完善事中事后监管机制，明确监管责任主体，确保“既放得开，又管得住”。与此同时，对文化、教育、金融、数字等领域，要依托自贸区（港）等改革开放综合试验平台，加快开展更大力度、更大范围的风险压力测试，尽快健全改革开放安全保障体系，形成更多可在全国复制推广的改革创新成果。

（作者系商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员）